夯实央地双层监管体制下的地方金融监管

塞外悬泉

作为金融风险防控、化解的重要制度安排，当前我国金融监管正在探索央地双层监管体制，从传统上的金融中央事权向中央事权与地方授权结合发展。实践层面，近期上海等多地都在探索地方金融监管立法。
这一趋向和实践具有四方面客观历史背景：一是经济活动金融化。经济金融化即金融融入实体经济运行，渗透、结合甚至一定程度主导生产、消费和分配等经济活动，近年来已成为世界主要国家的经济现实。二是金融监管宽松化。世纪之交尤其是 2008 年金融危机、新冠肺炎疫情以来，世界各国为了应对危机，不约而同启动了金融宽松化进程，采取了一系列金融宽松化行动。三是地方金融普遍化。随着我国各地经济发展，地方金融在机构、业务、产品等方面不断发展扩大，典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场、融资担保机构、小额贷款公司等成为普遍存在。四是地方监管薄弱化。传统中央事权监管模式已不能完全适应地方金融的创新发展，一定程度出现监管薄弱甚至监管空白情况。在实践中一系列金融案件多发频发、中央高度重视金融风险防控化解的背景下，进一步夯实央地双层金融监管体系下的地方金融监管，就成为重要且紧迫的工作。
地方金融监管的十大关系
基于上述情况和背景，央地双层金融监管下的地方金融监管成为理论研究和监管实务的重要课题。近阶段以来，一些地方纷纷探索地方金融立法，上海《地方金融监督管理条例》日前经人大通过、2020 年 7 月 1 日起施行。在这一立法监管的探索和实践中，笔者认为重点应把握和处理好以下十大关系：
中央与地方关系。我国金融管理传统上一直是中央事权。在现行的 " 一委一行两会 " 金融监管框架中，地方金融监管之前基本是一个空白。自 2017 年 7 月第五次全国金融工作会议明确了地方政府的属地金融风险处置责任后，地方金融监管开始不断推进，地方政府的金融监管责任不断明确、愈加重要。由此，在监管实践中如何协调中央与地方的金融监管职能、平衡央地在金融监管中的功能内核和职责边界、事权分配，责权博弈等关系就成为一项重要工作。
政府与市场关系。在地方金融监管体系建设中，把握处理发挥好市场 " 无形之手 " 和政府 " 有形之手 " 关系非常重要。需要明确和强调的是，金融不同于国民经济其他行业，属于国际通行的特许行业，不适用一般法律意义上的 " 非禁即入 "" 法无禁止皆可为 "，而是必须纳入市场准入负面清单实施许可管理。金融管理部门包括地方金融管理部门在监管实践中，必须认识清楚、负起职责、依法监管，否则必然出现监管真空甚至导致金融风险事件。
政策与法律关系。政策与法律都是国家治理的重要手段。当前，建立央地双层金融监管架构、推进地方金融监管体系建设的政策已经明确。按照依法行政、依法监管要求，应须尽快将政策转化为法律法规。地方政府金融监管权力一般来源于中央政府授权，具体方式可从行政法规、部门规章和规范性法律文件三个方面。地方金融监管权需要在法律或者行政法规等上位法授权等方面加快健全完善，相关法律法规的创制与修订工作已然非常紧迫。
发展与风控关系。传统上地方政府金融服务办公室主要承担金融尤其是地方金融机构的发展和服务职能。现在为了承担地方金融监管职责，各地基本是在原来金融服务办公室基础上，加挂地方金融监督管理局牌子，同时金融工作党委机构职能合一。如此，由于两三块牌子一套人马，地方政府如何协调好地方金融发展与风险防控这一具有利益冲突的关系，保障监管的独立性就很重要。地方政府宜从长远计议，通过有效监管推动地方金融机构长期持续健康发展。
分业与混业关系。1992 年 10 月国务院证券委和证监会相继成立，自我国迈出金融业 " 分业经营、分业监管 " 的第一步至今，国家在中央和地方层面及范围实行的是分业监管。但是，地方金融监管事实上却率先进入混业监管，要承担 " 小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司 " 及 " 投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所 " 等 "7+4" 多种金融业态的综合监管职责，这是一个重大挑战。
属地与在地关系。地方金融监管部门大多对 "7+4" 类机构实施 " 属地监管 "。但随着互联网金融的发展，很多线下业务转移至线上，形成诸如 P2P 网络借贷、股权众筹等金融形态，摆脱了对物理网点的依赖，往往机构设立于某一地区但经营却在多地甚至全国范围。属地与在地分离已成为金融行业的一个普遍现象，借助互联网技术，业务无地域边界的时代已经来临，如何协调属地监管与在地监管已经成为地方金融监管立法与实践中一个愈发显著的监管问题。
主体与监管关系。金融监管是一个复杂系统，涉及监管对象、监管机构以及行业协会等之间的博弈与协调。其中，如何配置好被监管对象即金融机构的主体责任，与履行好监管部门的监管职责关系十分重要。理论和实践均表明，随着金融机构组织模式和业务产品形式的不断创新，仅靠大包大揽式的金融监管方式不可能取得好的监管成效。理论和实践表明，强化金融机构主体责任为核心的自我监管，以及行业协会的自律监管、消费者投资者外部监管等立体监管，是一个重要的发展方向。
合法与非法关系。长期以来，在金融、市场、卫生等监管工作中，都存在是否应对非法主体进行监管的争议。在 "7+4" 地方金融监管框架下，在实践中除了经许可等合法程序设立的合法金融机构，也存在大量未经许可的非法金融机构、金融产品和金融业务。同时，借助信息等技术，金融业已然成为一个高度创新的行业。但是创新和违法之间往往难以界定，在此情况下，地方金融监管无法避免正视和处理好对于合法和非法金融机构是否监管、如何监管的问题。
行政与司法关系。金融是一个高创新、高收益、高风险的行业。马克思在《资本论》中说过，资本 " 如果有 10% 的利润，它就保证到处被使用；有 20% 的利润 , 它就活跃起来；有 50% 的利润 , 它就铤而走险；为了 100% 的利润 , 它就敢践踏一切人间法律；有 300% 的利润 , 它就敢犯任何罪行，甚至绞首的危险。" 近年出现甚至多发的一系列金融现实案件，都表明如何处理好行刑关系即金融监管的行政监管职权和公、检、法部门的司法监管职能关系，是地方金融监管需要处理的一个重要的课题。
职责与职权关系。地方金融监管部门承担了 "7+4" 框架下包括防控风险、促进发展、处置风险、协助中央监管部门以及金融监管兜底责任等在内的大量繁重的属地责任。但是，当前一个客观情况是地方金融监管机构的上述职责与职权存在明显的不匹配、不对称的情况，地方金融监管机构在调查权、执法权、处罚权等方面职权赋权严重不足。为了充分保障地方金融监管机构履行职责，对地方金融机构进行必要的依法赋权、授权就十分必要和紧迫。
推进地方金融监管发展完善的对策建议
根据以上背景和现实十大辩证关系分析，建议在以下方面进一步加强地方金融监管的中央和地方系统立法完善，以保障地方金融监管工作的顺利推进。
一是加强中央统筹和监管指导，尽快制定《中华人民共和国地方金融监督管理条例》，为地方金融监管立法提供必须的上位法依据，同时解决地方金融监管的央地关系协调问题。二是进一步明确地方金融的特许行业属性，将地方金融机构和业务明确纳入市场准入负面清单制度，实行许可管理。三是尽快推动地方金融监管从政策到法律法规，尤其是注意要把握好地方立法的执行性、自主性和先行性关系，通过高质量的中央和地方立法，保障地方金融监管有法可依、有善法可依。四是推动地方政府在思想认识、制度安排、人员安排、工作推进等方面统筹协调好金融发展促进与风险防控监管两大职能和工作，两手抓、两手都要硬。五是正视和重视地方金融监管 "7+4" 监管对象、监管职责的混业监管现实和巨大挑战，采取科学办法、有力措施促进和保障监管职责到位和有效履行。六是在中央金融监管部门的指导下，对属地在地，线下线上地方金融监管制度安排进行厘清协调、分工合作，避免监管漏洞和短板。七是推动建立包括压实 " 金融机构主体责任为核心的自我监管、行业协会自律监管、监管机构行政监管、金融消费者投资者监督、社会监督 " 等在内的 " 五位一体 " 的地方金融立体监管监督体系。八是立法明确地方金融监管机构在按照 " 谁批准、谁监管 " 原则对合法金融机构及其业务外进行监管，同时对于非法金融机构、金融产品和金融业务也需要承担监管职责，避免存在监管盲点与监管空白。九是针对地方金融机构、业务存在共性、普遍性的具有重大社会危害性的违法事项，探索建立行政监管与司法处置的行刑衔接机制。十是明确地方金融监管机构的履职清单，通过援引现有立法执法依据和机制、推动立法修法等举措，对地方金融机构及其工作人员的执法权、调查权、处罚权等必要职权进行有效赋与、必要授权。
栏目主编：王多 本文作者：李建伟 题图来源：视觉中国 图片编辑：邵竞
作者为上海社会科学院法学研究所副所长、特聘研究员